本文系国家社科基金项目20CZZ004“推进党和国家机构职能优化协同高效运行改革研究”的阶段性成果。
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国家疾控局机构职能如何设置
山东大学国家治理研究院
4月28日，人力资源和社会保障部在官网公布国务院任免国家工作人员消息：任命王贺胜为国家疾病预防控制局局长，常继乐、沈洪兵、孙阳为国家疾病预防控制局副局长。
国家疾病预防控制局（以下简称国家疾控局），是2018年深化党和国家机构改革完成后，继国家乡村振兴局之后新成立的又一个国家机构。这意味着自新冠疫情爆发以来各界高度关注的疾控体系改革方案正在逐步揭开神秘面纱。
国家疾控局为何而设？从何而来？与中国疾控中心是什么关系？与国家卫健委是什么关系？如何更好发挥作用？这些重要问题引发社会热议。在新机构“三定规定”尚未公布之际，根据给定的有限信息，本文基于组织管理一般性原理和既往机构运行实践对新的国家疾控局机构职能该如何设置作初步讨论。
一、组建国家疾控局不是对中国疾控中心的替代，而是对卫健委内设机构职能的有机整合
在新冠疫情爆发之初，部分专家学者如钟南山、李立明（中国疾控中心原主任）、毛寿龙等认为早期疫情应对出现预警和决策问题的主要原因在于中国疾控中心缺乏行政权力和地位不高。他们建议赋予疾控中心这个主要承担专业技术辅助职责的事业单位更多行政管理职权，甚至有专家和人大代表政协委员提出建议将中国疾控中心改组为国家疾控局。
这种意见，看对了病但打错了板子也开错了药方。
根据《突发公共卫生事件应急条例》，各级政府及卫生主管部门是突发公共卫生事件的责任主体，承担预防、预警和应急准备，报告与信息发布，应急处置等重大职责。疾控中心作为事业单位主要承担日常监测、流行病学调查、科学研究、技术指导和教育培训等职责，是各级政府应对突发公共卫生事件的专业技术支持力量。
（来源：百度）
从法理和制度设计上看，疾控中心作为事业单位本就不应该承担行政管理职能。有人把早期预警和决策可能存在的问题推到疾控中心身上，要么是外行不明就里信口开河，要么是转移视线捡软柿子捏、在舆论场找一个背锅侠。即使退一步，就算疾控中心在疫情早期履职出现了问题，解决方案也不该是把疾控中心变成行政机构。对症下药需先把病灶找准，而不是头疼医脚，乱开药方。
行政管理归行政管理，专业技术归专业技术。应对突发公共卫生事件，二者虽然互为支撑，但在机构设置、职责履行方面各有各的体系，不可混为一谈。
从4月28日国务院任免人员名单来看，新设立的国家疾控局并非对中国疾控中心的改组替代，而是对国家卫健委原来部分内设机构的职能整合。理由如下：
第一，从人事任免看国家疾控局的基本架构。
国务院任免了国家疾控局“一正三副”局领导班子。局长王贺胜，国家卫健委副主任，在湖北武汉抗疫关键时期，兼任湖北省委常委、省卫健委党组书记、主任。副局长常继乐，原国家卫健委疾控局局长；副局长沈洪兵，中国工程院院士、医学专家，原南京医科大学校长；副局长孙阳，曾任国家卫健委卫生应急办（突发公共卫生事件指挥中心）主任、中日医院院长。
从领导班子配备看，任免人员主要是国家卫健委机关负责疾控、应急和医政等行政管理工作的干部，同时吸纳专家学者担任副局长。领导班子中没有来自中国疾控中心的成员。根据机构设置和人事相宜的一般规律，国家疾控局不大可能是在中国疾控中心的架构上重组而成，相反更有可能是整合了国家卫健委内设机构疾控局、应急办、卫生监督等部门的职责相对独立设置的新机构。
第二，从机构名称看国家疾控局的机构性质和隶属关系。
虽然三定规定尚未公布，仅从任免信息的“国家疾病预防控制局”机构名称，便可管窥这一新机构的性质和隶属关系。
国家xx局，一般而言是在国务院机构序列中的部委管理国家局，副部级规格，如国家能源局、国家粮食和物资储备局等。这些国家局是由其主管部委管理的、负责国家某方面工作的行政管理机关，不是主管部委的内设司局，具有相对独立性。
目前我国卫生健康领域，形成了1+4的机构设置总体格局。1是国务院组成部门国家卫健委，4分别是国务院直属机构国家医疗保障局，卫健委管理的国家中医药管理局，市场监管总局管理的国家药品监督管理局，和新成立的国家疾病预防控制局。
根据惯例，国家疾控局机构规格应当为副部级，局长由副部级干部担任，副局长为中管正厅级干部。对国家疾控局几位新任免的副局长而言，虽然行政级别没有变，但从普通正厅级干部到中管正厅还是得到了提拔重用。中管正厅与部委内设机构的普通正厅区别在于：人事管理权限变了，由中央组织部直接管理，可以参加中央党校省部班培训，平台更宽广了，下一步晋升副部具有优先级。待遇保障也加强了，例如中管正厅可以配备公务用车和秘书。
至于国家疾控局的隶属关系，是类似中医药局由卫健委管理，还是类似医保局直属国务院，目前还不得而知。从抗疫经验和目前汇总方方面面的信息来看，国家疾控局由卫健委管理的可能性更大。
第三，从机构改革规律看国家疾控局设立的主要逻辑。
为什么要新设立国家疾控局？可以从政治性和科学性两大逻辑来理解。
机构设置的政治性用一句话来概括就是“领导重视”。新冠肺炎疫情是人类历史上波及全球、严重程度最高的传染性疾病，可谓世纪疫情，其影响之深远是任何组织和个人都始料未及的。虽然中国抗疫取得了重大战略成果，但在疫情全球蔓延的大背景下，常态化疫情防控仍然是相当长一段时期党和国家的中心工作之一。
早在2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。
从政治上看，设立国家疾控局就是将疾病预防控制作为“国之大者”对待，提高机构规格、理顺职责关系、加强力量配备，从机构职能体系层面把中央关于完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系的决策部署落到实处。
从科学性维度看，应对史无前例的新冠疫情凸显出国家疾病预防控制体系仍存在一些体制机制问题，有关部委内设机构权责交叉重叠，亟需理顺优化职能。
我国疾控体系的行政管理职能，主要由各级卫健委履行。根据国家卫健委官网信息，涉及疾病预防控制的内设机构主要包括疾控局、应急办、综合监督局等。卫健委在内设机构之外，又对应设置了相关事业单位，如中国疾控中心、卫生监督中心等。事业单位的人员编制数量远超机关内设司局，实际上承担了行政管理职能履行的大量辅助性工作，甚至有的事业单位根据委托授权直接行使行政管理职能。
卫健委疾病预防控制局主要职责是，拟订重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施并组织实施，完善疾病预防控制体系，承担传染病疫情信息发布工作。
疾控局内设10个处，综合处、监测评价处、传染病防控处、免疫规划处、艾滋病防控处、结核病防控处、寄生虫病与地方病防控处、慢性病与营养管理处、精神卫生处、环境健康处。
让许多人难以想象的是，面对新冠肺炎这样的世纪疫情，在卫健委疾控局内设机构中其实只专门对应传染病防控处一个业务处室。这样“低配版”的内设机构设置和资源配置标准显然与当前常态化疫情防控的实际需要不完全一致。
卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）主要职责是，承担卫生应急和紧急医学救援工作，组织编制专项预案，承担预案演练的组织实施和指导监督工作。指导卫生应急体系和能力建设。发布突发公共卫生事件应急处置信息。其内设机构根据卫生应急处置的流程设置了4个处室，综合协调处、监测预警处、应急指导处、应急处理处。
综合监督局主要职责是，承担公共卫生、医疗卫生等监督工作，查处医疗服务市场违法行为。组织开展学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生、传染病防治监督检查。完善综合监督体系，指导规范执法行为。内设6个处室，综合处、督察处、公共卫生监督一处、公共卫生监督二处、传染病防治监督处、医疗监督处。
小结一下，卫健委内设机构疾控局、应急办和综合监督局分别对应了疾病预防控制的决策规划和组织实施职责，应急预警和处置职责，监督监管职责。根据职责描述与机构设置情况，可以将疾控体系的行政管理职能提炼概括为决策、执行、处置、监管这四大核心职能。
设立国家疾控局的科学性逻辑在于，遵循优化协同高效原则，通过对决策、执行、处置、监管四大核心职能的归并整合，强化对疾病预防控制的组织领导，围绕新形势下疫情防控组织体系充实人员配备力量，提升疾病预防控制特别是应对突发公共卫生事件的能力和水平。
二、坚持政事分开原则理顺国家疾控局与CDC等事业单位的职责是重构疾控体系的关键任务
设立国家疾控局之后，许多人关心中国疾控中心是否依然存在。通过上面的分析，我们不难得出结论，疾控中心当然存在，大概率隶属关系将由卫健委直属事业单位划转为国家疾控局直属事业单位，继续承担疾病预防控制专业技术支持的职责。
根据中央设立国家疾控局的决策部署推断，重构疾控体系的关键任务，绝不是赋予中国疾控中心所谓的“行政权”，而是坚持政事分开原则理顺国家疾控局与中国疾控中心等事业单位的职责关系。遵循行政管理归行政管理、专业技术归专业技术的原则，行政职能该加强的加强，专业体系该完善的完善，绝不能重走让事业单位干行政机关事务的老路。
目前承担疾病预防控制专业技术支撑职责的事业单位主要是中国疾控中心和卫生健康监督中心。
自疫情爆发以来，中国疾控中心CDC成为一个相当知名机构，也被迫承担了许多本不该由它承担的指责和骂名。很少有人仔细研究CDC到底是干什么的。
根据中国疾控中心官网发布的信息，其列举的主要职责有8项，可以简要概括为决策技术支撑、制定技术方案和标准、公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价、研究制定重大公共卫生问题的干预措施和国家免疫规划并组织实施，参与国家公共卫生应急准备和应对，组织制定食品安全事故流行病学调查和卫生处理，科学研究和技术开发、教育培训、指导地方疾控机构、国际交流合作等。
（来源：中国疾病预防控制中心官网）
这些职责总体上归纳为两大类，一是为国家卫生行政部门提供专业技术支撑，二是为人民群众提供公共卫生服务。设立国家疾控局之后，中国疾控中心的改革方向是在专业技术领域更权威、更具影响力，提供的公共卫生服务更优质、更高效、更具可及性。
一些疾控系统人员希望通过改革将全国疾控中心改为参公管理事业单位，提升福利待遇进而留住人才。这种看法一度颇有市场，但是争议也很大。从原理上分析，对于一个专业技术单位而言，参公管理无异于“饮鸩止渴”。
从短期来看，参公管理或许能在一定程度上对初级专业技术人员提供与同级别公务员类似的待遇保障，确实能吸引一部分人才。但从长远来看，参公管理不利于事业单位提升专业技术水平和公共服务质量。
道理很简单，高等院校、科研院所、医院、学校占中国事业单位的大头，疾控中心也是其中的一类。这些事业单位的改革方向绝不是参公管理，而是去行政化。参公管理意味着华山一条道，专业技术人员的发展不看谁专业水平更高，只看谁职务级别更高。试想，高校教师要是一门心思当“官”不做学问，怎么建设双一流？试想，疾控中心的专业技术人员不比谁业务水平更高，只比谁能当领导，如何承担新时代的疾控重任？疾控中心要求参公管理，从长远来看不仅难以满足职责履行需要，还有可能让机构陷入机关化，甚至可能毁了一个专业技术单位。
疾控中心人才流失是一个不争的事实。但是究竟是什么原因，如何提升待遇、留住人才，并不是简单的一个参公管理能够解决问题。疾控中心人才流失问题，其实反映的是事业单位改革的普遍性问题，需要在国家分类推进事业单位改革的大局中重新设计解决方案。
此外，参公管理事业单位本身就是一个“怪胎”和历史遗留问题，应当逐步取消。目前，国务院机构序列中参公管理的事业单位主要包括银保监会、证监会、中国地震局、中国气象局、国务院发展研究中心等。有的部委内设了一些参公管理的事业单位。
参公管理的法律依据是《公务员法》规定，法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位以及人民团体和群众团体机关等可以列入参照管理范围。根据党的十九届三中全会精神，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位，承担行政职能的事业单位应当将行政职能交回行政机关履行。由此可见，参公管理是特定历史时期的阶段性产物，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中应当逐步取消。
国家卫健委卫生健康监督中心是参照公务员法管理事业单位，对应卫健委内设机构综合监督局，实际上承担了卫生健康领域监督监管执法的部分职责。按照政事分开原则，国家疾控局大概率将整合归并综合监督局和卫生监督中心两个机构与疾控有关的职责，组建新的监督检查执法机构。
根据机构职能配置的一般原理，本文大胆地作出推测，新设立的国家疾控局的核心业务司局有可能这样设置：综合协调司、监测预警司、传染病防治司、应急办、疾病预防局、监督检查局。主要目标是，通过机构改革与职能优化，强化重大传染病监测预警和防治职责，突出应急指挥和综合协调职责，加强对疾病预防控制的监督检查执法职责。
三、充分发挥国家疾控局职能作用需要处理好医防协同、委局协作、央地协力三对关系
作为最年轻的国家局，国家疾控局需要解决的问题还有许多，可谓任重道远。在党和国家机构职能体系中，充分发挥好国家疾控局的职能作用，需要在“协”字上下功夫，处理好医防协同、委局协作、央地协力三对关系。
医防协同要更有效。当前卫生健康领域1+4的机构设置总体格局下，涉及众多治理主体。在行政机构层面就有5家，在专业单位层面包括各级医院、各级疾控中心。长期以来，医疗服务与疾病预防割裂问题较为突出，医疗卫生系统亟待形成合力。
单独设立国家疾控局后，医院由卫健委主管，疾控中心由疾控局主管，对医防协同特别是医院如何加强疾病预防控制提出了新的挑战。此外，包括传染病防治在内的疾病预防控制涉及疾控、医院、医药、医保等各类机构和不同政策体系，需要从根本上进行整体谋划、系统重塑、全面提升，树立大健康理念健全医防协同机制，把以人民中心的制度优势转化为公共卫生治理效能。
（来源：搜狐）
委局协作要更顺畅。国家疾控局大概率将设置为卫健委管理的国家局。根据部委管理国家局运行的一般经验，国家局在职能履行方面既有优势也有弊端，要通过制度设计和机制保障让委局协作更顺畅。
国家局具有相对独立性，主管部委主要通过人事任免、重大决策、召开会议、立法权限等规则实现对国家局的管理。在实践中，部委如何管理国家局缺乏统一的管理程序标准，现有的16个国家局与主管部委关系也存在一定差异，有的配合默契，也有“闹别扭”的。个别委局协作不畅的案例中，部委和国家局的关系十分微妙，甚至出现各搞一套的情况。
如何充分吸取既往委局关系的经验教训，是充分发挥国家疾控局作用面对的一道必答题。从目前人事任免来看，由卫健委副主任兼任国家疾控局局长在一定程度上有利于委局协作。
央地协力要更统一。在疫情早期有人建议学习美国CDC机构设置，将各级疾控中心改为垂直管理。如今美国雄踞世界第一的新冠肺炎感染患者总人数让许多人明白了，是否垂直管理并不是一个国家抗疫成效的根本保障。国家疾控局设立后，必然涉及地方疾控局设置问题。
总体上看，疾控系统垂直管理弊大于利，或许能解决监测预警的一小部分问题，但是对重大疫情的处置应对和长效治理没有好处。我国突发事件应对的总体原则是，统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。疾病预防控制特别是重大疫情防控，属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，根据职责配置原理应当实行分级管理，中央加强对地方的指导、协调、监督。因此，央地协力的重点是发挥中央和地方两个积极性，强化地方主体责任，通过构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的疾控工作体系，更好地全方位、全周期保障人民健康。
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