山东大学讲席教授、国家治理研究院研究员 谢鹏程

党的二十届三中全会《决定》提出：“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”长期以来，我们党一直高度重视执法司法制约监督机制建设。这次全会首次把确保执法司法制约监督机制有效性作为当前和今后五年健全执法司法体制机制的重要任务。

一

强化权力运行的制约监督是把权力关进制度笼子的根本之策。十八届三中全会《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”一方面，要坚持以人民为中心，健全全过程人民民主制度，让人民有效监督权力；另一方面，要坚持科学配置权力，健全制度管权管事管人，以权力制约和监督权力。这是我们党保证权力正确行使，防止权力滥用和腐败的根本政策和策略。首先，任何权力都应当受到制约监督。法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“ 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 要防止权力滥用，就必须对权力设置明确的边界并对权力的运行设置有效的制约监督机制。其次，通过制约监督机制有效地控制权力是全面依法治国的必然要求。2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上的讲话中指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”在2020年中央全面依法治国工作会议上进一步要求：“要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督……要加快构建规范高效的制约监督体系。”

二

加强对执法司法的制约监督是十八大以来党中央多次部署、层层递进的改革要求。从十八届三中、四中全会，十九届三中、四中全会，到二十届三中全会，其《决定》中都有关于执法司法运行制约监督机制建设的部署和要求。十八届三中全会《决定》提出：“健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”二十届三中全会《决定》要求：“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”对比这两个《决定》对制约监督机制建设的要求，我们可以看出有三个重要的变化，一是主体变化，即相互制约的主体由原来的司法机关扩大到执法机关和司法机关，包括监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关。二是监督方式和范围的变化，即由原来的“法律监督和社会监督”扩展到“各环节全过程的制约监督”。三是制约监督力度的变化，即由原来笼统的“加强”提升到“有效”。当然，加强权力运行制约监督建设与全面准确落实司法责任制即“谁办案谁负责、论证决定谁负责”的要求是并行不悖的，要坚持“放权”与“控权”并重，而不能一强调制约监督就否定依法独立公正行使职权。司法责任制和制约监督机制的目的是一致的，保障和督促执法司法人员正确履职，强化履职的合法性、规范性。

三

确保制约监督的有效性是执法司法制约监督机制建设的目标。十八大以来至少有五个全会的《决定》作出了有关制约监督机制建设的部署，虽然各有侧重，表述都有所不同，但是一般都有“加强”或者“强化”的要求，只有二十届三中全会的《决定》突出强调了“有效”的要求。其意义主要有三个方面，一是明确了制约监督机制建设的实质性目标，那就是有效性。相比而言，“加强”或者“强化”这些过程性、手段性要求，“有效”代表了方向和目标。二是明确了制约监督机制建设的标准。有效性是制度和管理体系的评价标准，譬如，合规管理体系有效性评价标准等，围绕有效性，我们可以建立一套科学的评价标准来衡量现有的制约监督机制的效果及其与特定目标的差异等。三是标志着我国执法司法权运行制约监督机制建设进入了新阶段新境界。二十届三中全会《决定》不仅提出了“执法司法各环节全过程”要实行制约监督，而且提出了确保实行“有效”的制约监督。这就在量和质两个方面强化了制约监督机制建设的目标和任务。

四

把制约监督落实到执法司法的各环节全过程是执法司法制约监督机制建设的基本要求。从刑事办案来看，我国执法司法程序基本上是流水线作业，从侦查（调查）到检察（批捕和起诉）再到审判和执行，大致由四个阶段组成，各个阶段又可以分为若干环节，譬如，在公安机关办案的侦查阶段大致可以分为案件线索管理、初查、立案、侦查、审查提请批准逮捕、侦查终结、审查移送起诉等环节。从这个意义上说，执法司法的环节是众多的，要实现各个环节的有效制约监督是一项复杂而庞大的工程。从制约的角度来看，主要有办案流程中的前置或上位机关或部门对后置或下位机关或部门的职能制约，即流程的前后环节具有制约作用。从监督的角度来看，主要有内部监督和外部监督两类，内部监督有专门监督（如纪检、监察、案管等）和领导性监督（如主任、院长、检察长、局长及其副职的监督、部门负责人的监督、领导机构的监督等）；外部监督主要人大监督、政协监督、监察监督、检察监督等国家机关的监督和舆论监督、群众监督、当事人监督等社会监督。各环节全过程的制约监督就是要根据各环节权力运行的特点设置相应的制约和监督机制，既不留死角，也不阻碍权力的正当行使；既要全覆盖，又要制约监督有效。当然，领导者和监督者本身也需要接受制约和监督，不然，领导和监督本身可能蜕化为滥权。因此，各环节全过程的有效制约监督实质上是全面制约监督和适当制约监督的结合。

五

执法司法机关各司其职、相互配合、相互制约是执法司法制约监督机制建设的基础。二十届三中全会《决定》要求：“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”由此可以看出，各司其职、相互配合、相互制约是确保制约监督机制有效性的基础。首先，分工是保证国家各项职能都得到履行的根本。只有各机关和部门各司其职、各负其责、相互配合，庞大的国家机器才能运转起来。在这个基础上，我们才能追求权力正确行使，设置相应的制约监督机制。其次，相互制约是一种相对比较经济和有效率的控权机制。制约主要是通过分工这种提高效率的方式来实现的，下一阶段或者环节的工作在完成本阶段或者环节的任务的同时把上一阶段或者环节的违法行为或者不当行为过滤掉，防止其社会危害性发生。凡是能通过制约机制就足以保证权力正确行使的，我们就不必设置监督机制。第三，监督是一种成本比较高的控权机制。监督往往由专门机关来行使。设置专门机关需要成本，防止其权力滥用和腐败也需要成本，而且监督作为一种外部力量，比较容易造成对被介入权力运行的干扰。但是，监督在一定条件下是必要的控权机制，控权力度大，抗干扰能力强，且具有相对中立性。总体上说，分工制约机制是基础，要用好用足，监督机制是保障，要敢用慎用。

六

加强人权执法司法保障是执法司法制约监督机制建设的价值导向。十九届四中全会《决定》要求：“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障……”二十届三中全会进一步提出：“坚持正确人权观，加强人权执法司法保障……”首先，保障人权是国家的重要责任。无论是中国古代的民本思想还是现代的人本主义，都要求国家尊重和保障人的尊严和基本利益。在人与国家的关系中，人是根本和目的，国家是派生物和手段。尊重和保障人权是现代国家的基本责任。其次，执法司法活动直接影响当事人权利，特别需要加强人权保障的意识和机制。执法司法是国家的“刀把子”，是国家暴力的运用，特别是为了控制违法犯罪行为，往往要采取限制或者剥夺嫌疑人、被告人或者犯罪人人身或者财产权利的措施。在这个过程中，极容易侵犯当事人人权，必须严格依法办案，恪守法定程序，不仅要防止滥用权力如刑讯逼供等违法犯罪现象，而且要防止执法司法人员无视当事人程序权利，使其合法权益遭受损失。最后，人权的执法司法保障水平是国家尊重和保障人权水平的标尺。大部分国际人权法是有关执法司法活动中的人权保障规则，在执法司法中人权有保障了，国家的人权基本就有保障了。近年来，我国刑事诉讼法等程序法的发展很快，进步很大，最突出的表现就是人权保障水平的提高。