山东大学原校长、国家治理研究院院长 樊丽明教授

党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次重要会议。党的十一届三中全会“开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期”，引领了中国人民富起来的伟大进程；党的十八届三中全会“开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面”，引领了中国人民强起来的伟大进程；那么，党的二十届三中全会站在新的历史起点，深入分析了推进中国式现代化面临的新形势，明确了进一步全面深化改革的总目标，做出了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出了一系列战略性、前瞻性、开创性的重大举措，擘画了进一步全面深化改革的蓝图，旨在继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国式现代化提供强大动力和制度保障，必将引领以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的历史进程，因而具有十分重要的历史意义和现实意义。深化财税体制改革是《决定》做出的全面深化改革总体部署的重要组成部分，包括深化预算制度改革、税收制度改革和财政体制改革三项内容。要把握其改革要义，应该将其放到进一步全面推进改革、推进中国式现代化的全局中去认识，应该结合以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的目标去认识，应该结合我国财税体制改革的发展历史去认识。

一、健全现代预算制度，更加注重增强国家预算治理能力，支撑全面推进中国式现代化的进程

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。自1999年实行部门预算改革至今，尤其是党的十八届三中全会以来，我国在建立现代预算制度方面，一直坚持“全面规范、公开透明，标准科学、约束有力，全面加强绩效管理，强化统筹、持续安全”的改革目标，遵循现代预算管理制度规范性、法治性、有效性、可持续性等一般原则，遵循“全面规范—提高绩效—提升能力”的递进逻辑分步展开，以全面规范预算管理为切入点，以全面提高预算绩效为目的，以综合提升预算能力为新的着力点，逐步推进改革深化细化。迄今，党的十八届三中全会和十九大提出的预算制度改革任务基本完成，预算管理制度体系的“四梁八柱”业已成型，与国家治理现代化相适应的现代预算治理制度框架基本建立，预算治理的规范化、法治化、民主化、科学化程度明显提高，政府预算治理能力逐步增强，为健全现代预算制度奠定了扎实基础。

党的二十届三中全会部署的新一轮预算制度改革，更加注重从预算制度的规范管理、提高绩效向完善制度体系、增强治理能力发展，通过深化重点改革，系统增强财政治理能力。一是增强财政统筹保障能力。通过进一步加强财政资源和预算统筹，将凭籍行政权力、国有资源资产、政府信用获取的收入全部纳入政府预算管理，进一步统一预算分配权，提高预算管理统一性规范性，切实解决国家财力分配中的“散”和“软”的问题，增强财政统筹能力。在统筹税费租利债等各种形式财力的基础上，配合深化国资国企改革、完善管理监督体制机制，协同推进国有经济布局优化和结构调整，完善国有资本经营预算管理，改进国有资本预算项目的绩效评价制度，进一步增强财政对国家重大战略任务和基本民生服务的保障能力。二是增强财政规范管理能力。以已经系统推出的旨在实现全面规范、公开透明，标准科学、约束有力，全面实施绩效管理的诸项改革为基础，决定要求要在一些重点方面继续深化细化，深化零基预算改革，完善权责发生制政府综合财务报告制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估，进一步增强财政规范管理能力。三是增强国家财政宏观调控能力。决定特别指出，要强化对预算编制和财政政策的宏观指导，进一步提高财政政策的科学精准水平，提高预算编制的科学规范水平，增强宏观政策间取向的一致性，实现科学的宏观调控和有效的政府治理。四是增强预算协同监督能力。在基本建立党的集中统一领导下的财会监督、人大监督、审计监督、党内监督和社会监督等构成的国家预算监督体系的基础上，通过进一步完善预算公开和监督制度，强化人大预算决算监督和国资管理、政府债务管理监督，进一步完善国家预算监督体系，健全协同监督机制，以依法监督、协同监督促进有效监督。增强财政治理能力是增强国家财政在宏观经济治理乃至国家治理体系中的基础和重要支柱作用的必然要求，更是全面推进中国式现代化的迫切需要。面对纷繁复杂、不确定性增强的国际政治经济环境，面对社会主义现代化建设新时期“五位一体”建设的繁重任务和现实挑战，只有建设强大、有力、有效的国家财力汲取体系和保障体系，全面规范统一的预算管理体系，上下贯通一致的财政宏观调控体系，协同有效的预算监督体系，不断增强相应能力，才能切实发挥国家财政的“压舱石”和“调节器”功能，才能确保国家有效履行各项职能，及时应对各种风险挑战，推进中国式现代化行稳致远。

二、健全现代税收制度，更加注重增强税收的经济功能，服务全面推进中国式现代化的需要

税收是现代国家财政收入的最重要来源，也是处理国家与企业、居民收入分配关系的重要法定形式，因此，健全现代税收制度是国家治理现代化的重要方面，更是多方主体的期待。我国现行税制框架是于1994年适应社会主义市场经济体制建立而进行整体性税制改革形成的，此后为引导实现经济新常态下的高质量发展、产业结构优化升级、绿色中国建设、促进共同富裕等目标，税收制度进行了一些局部调整优化，但基本框架未发生实质性变化，依然存在着货物劳务税制滞后于数字经济迅速发展的趋势，直接税体系不够健全、调节收入和财富能力不够强、负担分配不尽合理，税收全面立法严格执法尚不到位等问题。

党的二十届三中全会部署的新一轮税收制度改革，着眼于提高国家治理能力、支撑中国式现代化建设，更加注重通过深化税制改革，进一步增强税收的经济功能。一是优化税收的经济调节功能。下一步要通过加快研究和推出同新业态相适应的税收制度，完善增值税留抵退税和抵扣链条，消费税、资源税、企业所得税等的制度优化，完善对科技创新、中小微企业、制造业企业等重点领域和关键环节的支持机制，健全有利于高质量发展、市场统一、社会公平的税收制度，助力加快现代化产业体系建设，推动加快发展新质生产力，推动加快构建全国统一大市场，推动健全社会保障体系，推动高品质生态环境建设。二是增强税收的收入调节功能。健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制，规范经营所得、资本所得、财产所得税收制度，实行劳动性所得统一征税，完善房地产税收，籍此逐步优化税制结构，更好发挥税收调节收入和财富的作用。三是增强税收的经济秩序功能。全面落实税收法定原则，将税制改革与完善法制结合起来，全面提高税收立法层次；进一步规范税收优惠政策，规范优化税收执法和纳税服务；进一步深化税收征管改革，深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好服务市场主体发展。通过深化税制改革增强税收的经济功能，是增强财政治理能力的重要方面，是实现国家治理现代化的应有之义，更是全面推进中国式现代化进程的必然要求。

三、改进央地财政关系，更加注重增强大国财政体制的分级治理功能，最大限度地积聚全面推进中国式现代化的合力和动能

回顾中央与地方以及各级地方财政管理体制改革的历史，1994年实施的“分税制”改革具有重要的里程碑意义，当时确立的以划分事权和支出范围为前提、以划分税种为收入制度基础、以转移支付制度为辅助的财政体制，较好地厘清了各级政府的财政关系，调动了各级政府理财履职的积极性。此后由于税收制度的局部调整（如营改增等），以及个别税种的经济属性不适合作为单纯的地方税（如证券交易税），分税制财政体制多有微调，转移支付制度逐步完善，但分税制大的格局未变。这种财政体制较好地保障了中央政府的宏观调控能力，实现区域之间基本公共服务均衡化目标的能力，集中财力应对重大风险挑战的能力，但也存在着中央与地方共同事权偏多、中央委托事项较多，大量财政资金以转移支付形式自上而下流动，降低资金使用效率；承担大量公共服务供给的基层政府财力不足，财权更小，客观上导致基层政府入不敷出、运转困难、大量举债，严重影响了地方政府发挥主观能动性，有效履行公共服务职能。

党的二十届三中全会重点部署的新一轮财政体制改革，着眼于提高各级政府财政治理能力、推进中国式现代化建设，更加注重通过深化财政体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系，增强政府的分级治理功能。一是更好发挥分级理财功能。一方面，通过改革税费债和转移支付相关制度，增强地方自有财力，拓展地方财源，增加正向激励。改革措施包括，通过推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税和抵扣链条，优化共享税分享比例的改革，增加地方自有财力；完善转移支付制度体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。另一方面，适度扩大地方政府对税收收入、非税收入和地方债收入的管理权限。为此，要研究把城市建设维护税、教育税附加、地方教育税附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，有地方结合实际差别化管理；合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例等。通过上述改革，进一步矫正“财力财权上收、事权下放”的制度性偏差，使财力财权与事权更好适应。二是更好保障分级理政功能。与行政管理体制改革相配合，通过制度调整，进一步厘清央地事权范围和支出责任，实现事权范围与支出责任相匹配。适当加强中央事权，中央事权原则上通过中央本级安排支出，提高中央财政支出在国家财政支出中的比例；减少委托地方代行中央事权，不得要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。三是增强分级财政的风险防范功能。要通过完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐形债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型等改革，防止和化解地方债风险。增强财政体制的分级治理功能，是推进中国式现代化进程中必须解决且必须解决好的一个重大治理问题，又是作为一个大国必须加以解决的难题，因而需要从自己国情出发着力研究，创新制度设计。