孙宗锋

山东大学政治学与公共管理学院副院长、教授，博士生导师,山东大学国家治理研究院研究员

杨志

山东大学政治学与公共管理学院助理教授,山东大学国家治理研究院青年研究员

【摘 要】如何有效应对流量时代的城市治理挑战,是公共管理研究的重要内容。流量时代城市治理应该具备敏捷治理的基本特性,需要多元治理主体快速响应,达到市场有效、政府有为、社会有序、公民有情的理想效果。具体而言,市委、市政府要勇于担当、顺势而为;各级政府部门成立专班,快速横向纵向联动;社会组织积极参与,广泛动员各方力量;公民发扬公共情怀,奋力守卫城市形象。流量时代的城市治理既不同于以往的运动式治理,也不同于疫情防控时期的应急管理,而是一种跨越传统行政区划且需要城市治理主体快速响应的新模式。

【关键词】流量时代;城市治理;敏捷治理

一、问题提出

在数字化、城镇化和现代交通水平快速提升的今天,跨越城市和行政区划的大规模人口流动成为新常态。发源于互联网世界的“流量”一词被广泛使用来刻画这种特殊现象。有研究指出,流量逻辑以流动数据的筛选评价和注意力获取为典型特征,将个体转化为集信息生产和消费于一身的“流量人”,进而改变社会实践形态。网络中的流量瞬息万变,现实中的城市流量也具备该种特质,分流、汇流与流动轨迹变幻莫测,给城市治理带来巨大挑战。在经济领域,如何抓流量抢机遇至关重要;而在公共管理领域,城市管理者如何承接城市流量,变流量为“留量”同样成为一个具有理论与实践价值的研究问题。与一般意义上的城市治理不同,流量城市治理体系要突出敏捷二字;具体而言,与流量城市带来治理挑战相适应的城市治理体系为何?在流量背景下,多元主体之间的关系应如何定位?

学者们从不同的理论视角做出了解释,如运动式治理,风险与应急管理等。但整体而言,这些研究并不能很好地解释城市治理中的流量特征。随着城市化快速推进,各种风险和不确定性因素的大量涌现和不断累积,风险应对任务日益复杂,传统的被动式刚性应对模式不但难以有效实现应急管理的目标,而且容易陷入应急管理碎片化的泥淖。破解城市应急管理碎片化难题需要建立更有整体性调适能力的新型治理模式。敏捷治理以其快速回应、灵活适应的特性,很好地匹配了流量城市治理的要求。2018年,世界经济论坛将敏捷治理定义为,“以顾客为中心的,一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法,是一种自适应、以人为本以及具有包容性和可持续的决策过程”。

此外,学者对“城市治理”的分析还多呈孤立状态,主要集中在超大特大城市上,较少将其与其他体量的城市治理情景相融合。然而,中国有超过600座非超大特大城市,因此,关于非超大特大规模城市的治理情景存在进一步研究的价值。淄博市无论是城市发展水平还是常住人口规模,抑或是产业结构布局,在全省乃至全国非常具有代表性。从城市的区位优势、工业化转型发展阶段、文化保护与城市发展的关系来讲,淄博也具有较强的典型性,足以反映流量城市治理所包含的基本内容与重要元素。从流量城市治理的角度来讲,各城市既有相似之处,又千城千面,流量的暴增很有可能此起彼伏,因此总结流量城市治理体系及其经验对未来城市治理具有普遍性意义,城市治理的突发性与偶发性如何及时有效回应,组织动员机制的理顺与有效运作至关重要。

在应对“流量”给城市治理造成的冲击与挑战中,淄博全市有效地转化了疫情防控时期面对重大公共卫生危机所形成的较为成熟的应急管理机制经验。淄博烧烤火爆出圈的未知性和突发性与新冠疫情有相似之处,但二者又有根本性的区别。疫情防控使得城市长期处于高度紧张的状态,并从国家层面上制定了新型冠状病毒感染防控方案,已经形成较为完整的应急治理体系。对疫情防控的既有研究为“非常态”城市治理提供了有益借鉴,但总体而言,由于治理情景不同,疫情防控的治理研究与经验并不能很好地适配流量造成的城市治理难题,不利于讲好流量时代城市治理的中国故事。同时,伴随着“流量”对城市治理体系和治理结构的日益重塑,城市面临着更为动态性和高风险性的治理环境。一种新的城市形态—“流量城市”呼之欲出,它展现出改变经济社会结构的力量,并在事实上改变城市治理的基础组件、组织架构和工具机制。

为此,借鉴已有敏捷治理相关文献,系统提出如下理论基础与主要分析框架,进而基于淄博现象对理论框架进行系统阐释。

二、理论基础和分析框架

敏捷治理旨在构建一种能够快速且灵敏应对公众需求的治理模式,提升组织运行效率并改善用户体验。同时,基层治理涉及大量公共部门和私人部门的互动,而敏捷治理能够在多元主体间建立合作机制,协调多元主体参与以实现治理目标。城市的突然走红最为考验治理的体制机制是否敏捷,各方面基础设施能否支撑等。面对人口大量涌入带来的治理要素突变,城市治理主体要敏锐感知、迅速响应,突破传统的治理惯性,充分调动社会多元治理主体的积极性和能动性,上下联动,有效整合社会资源,敏捷应对风险,达到了“市场有效、政府有为、社会有序、公民有情”整体治理效果。基于此,本文构建如下分析框架:

图 1 分析框架

(一)治理节奏:快速回应,弹性适应

与传统城市治理不同,流量城市的治理情景更加复杂,面临挑战更加多样。突如其来的“流量”使得政府每天面对的情况千变万化,不仅要回应迅捷,还要调整及时,适时创新应对举措。治理主体要根据流量激增所引发的错综复杂情形快速研判,及时行动,从理念到组织机制不断升级。市委、市政府要妥善处理安全生产与经济发展之间的复杂关系,积极面对与承接热度,各部门迅速行动,通过政府主导,调动全市力量为流量造势增温。政府要有预见性,做好应急准备,依据现场情况及时做出动态调整。同时,也要根据城市本身实际的承载能力冷思考,对超出承载能力的火爆流量进行理性降温。

(二)治理工具:数字赋能,智慧治理

习近平总书记指出:“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路,前景广阔。”流量时代带来的风险与挑战是对我国城市治理体系和治理能力的一场大考。城市治理环境的飞速变化需要政府提高治理效率,而数字技术赋能城市治理是提高城市治理水平的必然选择。技术通过三个方式推动城市治理精准化和服务高效化:一是技术降低了知识发现的成本,解决了当前的信息爆炸等问题;二是技术便捷了政务资源共享,实现了全生命周期管理;三是技术重塑了政府流程,优化了信息处理速度。要依托智慧化应用程序,为城市治理流量进行分流并提供更加及时便捷的服务,以“线上说马上办”作为倾听建议的主要渠道,搭建服务游客的连心桥。并结合大数据分析技术,实现从接诉即办到未诉先办的政务服务理念转变。

(三)治理核心:党建引领,统筹发展

城市基层社会治理在实践中产生的过度行政化问题体现为科层组织的碎片化、封闭性和高度等级化。学者们试图从政策等角度来解决这个问题,却忽视了执政党在城市治理过程中的作用。在抗击新冠疫情的过程中,全国各族人民在党中央的坚强领导下同心协力,取得了抗疫的胜利,展现了党凝聚举国力量的能力,彰显了中国特色社会主义制度的优越性。在中国独特的国情下,党建引领是城市治理的根本保证。将党的建设与城市社区治理深度相融是习近平新时代中国特色社会主义思想在社区治理中的贯彻落实,也是扎根中国基层,体现中国智慧的社区治理新探索。城市治理过程中,基层党建通过组织嵌入,整合基层政府部门,对碎片化问题进行调试;通过党建共同体机制嵌入,实现政府与组织化社会力量的合作治理;通过技术治理机制嵌入,形成扁平化治理网络,实现多主体合作治理。

(四)治理关系:注重合作,多元共治

改革开放和市场经济的不断发展使市场体系扶摇直上,在经济社会中的作用日益凸显,国家与社会的关系也在不断调整,在国家体系与市场体系之外的社会体系蓬勃发展。尽管尚未形成国家、市场和社会三大独立的体系,但市场与社会参与治理的需求与必要性日益增强,因此,由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式呼之欲出。

从行动主体来看,多元主体共同治理主要包括各级政府、各种市场主体、社会组织和公民群体。多元共治模式强调以政府权威为中心,市级政府在中国金字塔式的科层组织框架与权力结构体系中承担着双重身份,在两方面发挥着积极的引领作用。国家和省级层面是政策的研究者和制定者,区县层面是具体的执行者,市级层面则处于承上启下的特殊位置,既是上级政策的执行者,一定程度上又是公共政策的制定者。

多元共治模式又追求多元主体之间的合作与互动,公共需求不断增长与政府公共服务供给不足的矛盾加速了政府、市场与社会合作的进程。公共服务提质增效的合作供给范围包括政府服务与公共物品的提供、生产及输送,强调责任合作网络的共同建立,而非利害共同体的相互担保,政府角色不仅回应了公民需求,提供与之匹配的公共服务,更重要的是作为引导者,引导公民参与公共服务生产。各类主体在双向动态互动中分享信息、积累知识、达成共识、协同行动,治理质量和水平由此在发现症结、解决优化的良性循环中不断得到提升乃至发生跃迁。

三、案例选择及其发展过程

为回应城市敏捷治理体系及其启示这一研究问题,选择恰当的案例至关重要。2023年3月以来,“淄博烧烤”爆火出圈成为全网关注的焦点,可被定义为典型的流量城市。本研究中,“淄博现象”指的是“淄博烧烤”爆火出圈事件以及后续以“淄博烧烤”为切入点彰显城市治理历程的典型事实。由于“流量”的永恒变动,从“淄博烧烤”到“淄博现象”的过程中,城市的治理环境、要素和结构等都在不断发生变化,因此,在不同的发展阶段政府采取的主要措施都有所差别。截至目前,如图2所示,“淄博现象”大概经历了三个阶段:

一是苗头初起,顺势而为阶段。2023年3月,“淄博烧烤”火爆出圈,成为现象级“网红热点”。3月5日,“大学生组团坐高铁去淄博吃烧烤”登顶热搜榜首,吸引自媒体、美食博主们纷纷前去打卡。当日淄博站到发旅客4.8万人次,创3年最高纪录,抖音相关话题也超过1.8亿播放量,淄博烧烤在互联网的加持下不断升温。面对突如其来的“流量”,淄博敏锐地嗅到了爆火背后的挑战与机遇。淄博市委、市政府及时捕捉烧烤“流量”后,顺势而为、担当作为,多措并举为“淄博烧烤”增温“添火”。政府借势网络舆论,借助省官方宣传与自媒体推荐的力量,“淄博烧烤”在互联网中呈现裂变式传播,并于3月10日迅即组织召开新闻发布会,就打造“淄博烧烤”美食品牌相关情况进行新闻发布,快速回应社会关切。市委、市政府及时建立联席会议机制,由市委、市政府主要领导任指挥,市级有关领导任副指挥,按需抽调各部门和县区级的工作人员,下设办公室、食品安全消费价格和经营环境、公共安全保障、交通运输、公共环境管理、文旅推广、住宿保障、舆情处置等工作专班。此外,市区县有关部门协调联动、快速反应,在交通、城管、文旅等多个方面出台了相应的“木柴”,为“星星之火”蓄力燎原之势。

二是扶摇直上,势如破竹阶段。烧烤“流量”为淄博带来机遇的同时,大量游客的涌入在资源和安全等方面也给淄博的城市治理带来了隐忧。数据统计显示,“五一”期间淄博市整体旅游订单较2019年上涨441%,淄博站到发旅客48万人次,超越了春运40天的流量;著名网红打卡地“八大局”假期第一天的接待游客量便超12万人,登顶假期景区排队榜单。为有效解决“人满为患”的困境,及时将风险扼杀在摇篮里,淄博市委、市政府充分发挥工作专班的作用,在引导游客流向、规范行业服务等方面作出巨大贡献。2023年4月15日,联席会议机制调整为提振消费联席会议机制,专班由原来的5个扩充为10个,实行集中办公。2023年4月,淄博神速整合各方资源、凝聚八方合力利用不到20天的时间建设能够同时容纳近2万人就餐的“海月龙宫烧烤体验地”,有效疏解中心城区的接待压力。为应对“淄博烧烤”持续爆火给烧烤行业带来的压力。2023年4月11日淄博市迅捷成立烧烤协会,协助政府制定淄博烧烤发展规划和行业性规定:组织交流烧烤行业经营经验,开展烧烤各项业务培训,组织技术交流协作。淄博市及时发动社会力量,整个五一期间,发动网格资源7691个,市直部门的党员干部是1100名,各类志愿者近7000人。淄博烧烤的火爆并没有使政府沉迷于一时的短线快钱,而是在热浪滚滚之际,根据淄博实际的接待能力就“淄博烧烤”进行了冷思考,理性降温。4月26日,淄博市文化和旅游局发布《致广大游客朋友的一封信》,“旅行贵在品质”,为保证旅行体验,建议游客错峰出行,在有效疏解客流压力的同时为城市攒下良好口碑。

三是平稳常态,因势利导阶段。因“流量”爆火的城市层出不穷,绝大多数如“昙花一现”,在热度消散后逐渐淡出人们的视线。“五一”平稳度过之后,“淄博烧烤彻底凉了”成为全网密切关注的话题,其实,达到市场峰值后的需求回归是符合经济规律的正常现象。为此,淄博市政府立即启动常态化管理机制,将工作重心转移到招商引资、提振消费、人才引进等方面。2023年5月6日,淄博市委常委会提出,要着力抓好招商引资,借助城市影响力提升的有利时机,迅速组团“走出去”、打好团队战,着力招引一批引领性强、带动力强的大项目、好项目。政府随即推动“淄博烧烤”向其他城市延伸发展,推动实现由“小地标”向“大品牌”转变,采取连锁经营模式的烧烤企业走品牌化道路,提高“淄博烧烤”市场占有率和品牌影响力。坚持融合发展,积极营造新的消费场景,打造消费新业态,用好消费新赛道全面激发消费潜力。

综上,淄博现象的发展演变历程为深刻剖析流量城市治理的敏捷特性提供了经验材料。此外,淄博在城市规模、产业发展特征以及历史文化底蕴方面在全国同类型城市中具有较强的普遍性。因此,基于淄博现象所归纳出的研究发现与经验对其他地区也有较强的适用性。

四、“淄博现象”应对体系:敏捷治理

流量城市治理面临多重挑战,诸多流量在城市内外快速流动加剧了城市治理环境的复杂性和治理对象的不确定性,这对城市治理的精细化程度和问题解决速度都提出了更高的要求。只有从根本上改变城市治理的运作模式,才能更好地满足流量时代下城市治理的需要,而敏捷治理就是方案之一。在“淄博现象”敏捷应对的过程中,我们可以看到从决策者、职能部门、公民和社会多个主体发挥作用。

(一)主要领导:顺势而为,勇于担当

在淄博烧烤初步爆火之时,市委、市政府领导顺势而为、主动担当,协同多方力量推动淄博烧烤做大做强;后续为保证安全稳定,防止踩踏事件发生,4月下旬,淄博市主要领导迅速整合多方信息、反复研判,顶住各方压力,在“五一”期间助力淄博烧烤持续有序火爆。市委、市政府领导顶得住压力、放得下身段,处置民生热点问题,坚持人民至上,从群众诉求满足出发,采取合理引导、加强管理、与民共建、持续发展的方式,将流量城市的治理节奏牢牢地掌握在政府手中,表现了极强的责任感和高超的领导艺术。尤其是面临安全与发展两个看似矛盾的任务时,淄博市委、市政府高度重视流量城市的安全问题,并未采取立刻叫停、“一刀切”的方式方法,而是沉着冷静、勇于担当,体现了新时代市域管理者应该具备的优良品质。正如淄博市委书记马晓磊同志所讲:“今年‘淄博出圈’就是党群干群良性互动、双向奔赴的结果,我们坚持从群众立场出发,扎扎实实为群众着想、为群众办事,才赢得了群众发自内心的理解、认同和支持,形成了‘人好物美心齐、共促城市发展’的生动局面。要珍惜好、运用好这一好经验,巩固好、拓展好这一好局面,在感情上与群众走得更亲、服务上与群众贴得更近、发展上与群众靠得更紧,最大程度让群众共享改革发展成果,最大限度凝聚全市上下的智慧力量。”

由此可见,面对突如其来的城市流量,作为市委、市政府主要领导,顶得住压力,坚持群众路线,沉着应对,敏捷响应,顺势而为至关重要,精准、理性、冷静、快速决策的基本领导能力也不可或缺。当前党政干部干事创业和勇于进取,需要克服重重困难,实属不易。主要领导们高度重视安全生产,同时依然将经济发展、市民诉求放在首位,通过科学决策将几者有效兼顾。

面对流量,城市治理者要勇于面对,不惧怕担责,更不惧怕失败,要审时度势,顺势而为,科学精准决策。只要坚持党的领导和人民至上,坚持走中国特色社会主义道路,就能于万难险境中寻求突破。

(二)政府部门:机制引领,快速联动

当一个事件从阶段性工作进入常态化的时候,体制机制尤为重要。4月10日,淄博市立即成立“淄博烧烤”联席会议机制,设立专班,由市商务局牵头;15日随即调整为提振消费联席会议机制,专班由原来的5个扩充为10个,实现集中办公。随时调度各方信息,决策直达部门、行业组织,解决了传统行政机制效率低下的问题,真正做到敏捷高效、快速反应。联席会议机制发挥了强大的统筹协调能力,让跨部门、跨领域、跨行业的工作调度制度行之有效。

除了组织保障机制,市委、市政府在舆情管理、行政执法、市场监管、社会动员、公民引导等诸多方面及时开展了大量行之有效的工作,可谓恰逢其时、顺势而为。具体如下:

1.舆情引导,正能量占据主流

主动宣传引导,让正能量形成大流量。2023年2月,淄博市委宣传部联合新浪网、山东广播电视台策划淄博美食(烧烤)节举办方案。3月4日,网络上出现大量“大学生乘高铁组团到淄博吃烧烤”热搜视频,市委宣传部敏锐捕捉到淄博烧烤热度后,3月5日立即召开宣传策划会,组织市内和驻淄媒体迅速抓取这一热点,第一时间推出“吃的是烧烤,品的是‘淄’味”等报道,将淄博烧烤由网络自发流量转换为主流媒体集中报道。3月10日,市委宣传部联合市公安局、商务局、文旅局、市场监管局等部门,召开了“淄博烧烤”专场新闻发布会,稳稳接住了流量。与此同时,邀请新华社、央视等中央和省级媒体拍摄淄博烧烤专题,《新闻联播》于3月17日推出了长达4分多钟的专题报道“让流量变‘留量’淄博烧烤火出了圈”,并配发题为“淄博烧烤做对了什么?”的精彩短评。3月20日,多部门座谈交流,分析易引发负面舆情的风险点,及时制定应对处置措施,明确下一步宣传重点。3月29日,央视新闻联播主持人康辉又在《新闻联播》视频号“主播说联播”栏目中点赞淄博烧烤,央视《晚间新闻》报道“淄博:特色烧烤激发城市活力”,再次引发大量关注。省委宣传部利用省市县三级媒体一键统发机制,将央视新闻发布的烧烤视频在全省范围内宣推。政府部门迅速有力的反应,博得了广大网友的好感。

此外,对于零星的负面舆情,有关部门及时发现,快速应对,寻找发布者,积极洽谈,第一时间回应市民或游客诉求。真正做到了矛盾不上行,舆情不扩散,坏消息少量出现。在正面宣传上及时到位,负面舆情上管控有力,引导有方,最终形成了网络空间治理的良好局面。需要指出,负面舆情的管理不代表回避矛盾,更不代表置之不理,而是其他政府部门通过自身职责的发挥,直面治理难题。

2.执法有度,解纷排难

坚持环保理念,让露天烧烤可持续发展。露天烧烤是市民关注的热点,也是城市管理的难点。作为重工业城市,面对中央环保部门督察的压力,淄博市城市管理局为解决露天烧烤油烟污染扰民问题,主动作为、勇于担当,2014年下半年开始调研,2015至2018年对露天烧烤进行了全面规范治理。治理坚持“疏堵结合,以疏为主”,积极探索治理露天烧烤的有效途径,努力探寻市民群众满意、烧烤业户满意、生态环境改善的多赢之路,守住了小本烧烤经营者的“奶酪”。整个治理过程坚持一步一个脚印,历时1000多天,达到规范管理,让城市的“烟火气”与“文明范”共生。

暂时不贴罚单,柔性执法彰显“好客淄博”形象。大量游客涌入淄博为城市管理带来空前压力。城市管理局迅速落实住建部“721”工作法,即“70%服务,20%管理,10%执法”的工作方法开展城市管理工作。通过“职业互换体验”“大手拉小手”等活动,让城管队员换位思考,注重服务民生。持续开展各类市容秩序专项整治,落实“首违免罚”制度,推行柔性执法,解决老百姓急难愁盼问题,营造干净整洁的生活环境。慎用行政处罚,通过摆事实、讲道理,以批评教育为主、轻处罚、重服务等举措解决问题,减少当事人抵触心理。“淄博烧烤”爆火后,交通拥堵、违规停车等现象屡见不鲜。交警支队启动应急状态管理,出台8项惠民政策,对外地违规停车的车辆不贴罚单,同时,由政府出资迅速提升路面平整,针对热门打卡点修建停车位,将政府机关、国企等停车场对外地游客开放,缓解停车难问题,尽显“好客山东、好客淄博”的情怀。

3.宏观调控,有效市场

重视有效市场,市场监管部门勇挑重担。市场监管主要履行四项职责:保食品安全,保价格稳定,保计量准确,保护消费者权益。食品安全是确保流量变“留”量的基础条件之一,淄博市市场监督管理局及时强化分析研判,开展教育培训、检查执法、应急处理等工作;同时,省市上下联动,共同保障淄博烧烤发展秩序,维护淄博烧烤品牌形象。价格监管方面,健全风险研判会商机制,充分发挥部门内部职能协调、部门单位协同联动、市及区县上下一致“三位一体”市场价格调控监测监管机制优势;健全常态化监督检查机制,紧盯烧烤店、酒店等重点领域,加密重点监管时段执法检查频次;健全“普法走在执法前”提醒告诫机制,引导规范经营,通过签订承诺书、发放提醒函等方式,及时进行价格政策提醒告诫。

正如一篇报道所指出的:“最近,一位以自带小秤暗访商家走红的博主去淄博打假。在当地最热闹的八大局商区,博主探访了10家店铺,全都没有缺斤少两。有的商家还主动去除了包装袋重量,有的准备了小点心当添头,让博主连夸‘靠谱’。不出所料,‘靠谱’的淄博烧烤又收获了一波粉丝,延续了热度。”这位博主在其他网红城市也检测了10个商家,发现8个用的秤都有“鬼”,甚至出现了“半斤秤”,4斤实际才2斤,坑了整整一半。这样的消费环境,让人如何安心?可见,淄博烧烤在爆火期间也没有在食品质量和诚信度上打折扣,依然秉持质量第一,顾客至上的原则。加之有效及时的市场监管,3月初淄博烧烤刚刚走红,当地市场监管部门就对辖区烧烤店开展专项检查,推出食品快检进“烧烤网红店”活动,督导烧烤门店诚信经营、明码标价……当商家发现监管部门“隔一段时间就来查一次秤”,冒着巨大风险在秤上做手脚的自然就少了,诚信经营的品牌一炮打响。

4.策划调整,适时助推

淄博市文化和旅游局紧紧把握“烧烤流量”机遇,迅速反应,主动求变,联动各区县景区,深入开展主题活动,多维度宣推文旅资源,更好满足广大游客“烧烤+旅行”的需求,积极推动烧烤流量变为文旅“留量”,彰显淄博城市形象。

一是敏捷承接流量,推出系列特色活动,丰富供给引流。围绕“烧烤+文旅”,精准对接游客需求,策划推出五大文旅有机产品和10条主题线路。及时开展活动引流,强化策划意识。举办翰墨华章书画淄博,以书画艺术凝聚起广大人民爱淄博兴淄博的磅礴伟业。

二是及时借势流量,提振文旅消费市场。迅速落实门票减免政策,实施景区首到票减免、打折优惠等举措,动态发挥市场主体作用,形成政企协作引流合力。发放文旅惠民消费券,重点补贴A级景区、星级饭店、星级民宿、文创产品、非遗产品等领域。

三是快速服务流量,提升游客体验。开展专项检查,提升服务品质,维护市场秩序,加强行业综合执法,及时发现、制止并依法查处违法、违规行为。

(三)市民群体:公共情怀,守卫形象

淄博市作为一个新晋的网红城市,不仅因其独特的烧烤美食而受到网络关注,更因其市民的热心和正义感而备受称赞。在这生于斯长于斯的土地之上,淄博人因见证着也经历着这座城市日新月异的发展而倍感自豪。“我是作为一名地道的淄博人,对于本地人来说,淄博的火真是让我打心底里十分地骄傲。”(20230712LZSTY)尽管游客的增多为本地居民生活带来诸多不便,但淄博人在自身利益与城市集体利益的平衡中果断地选择了后者,彰显了淄博人的市民精神和公共情怀。众多志愿者纷纷上阵,自发地维护城市秩序、服务游客,以百姓的视角让来此的八方宾客感受到了这座城市如火的热情。“我们还成立了那种志愿队,就是市直部门的志愿队,还有各个学校的志愿队,现在都赶过来了。”(20230712ZBZF)在烧烤城,“各种企业啊、社区啊、街道啊的志愿者都有来帮忙的”(20230509LZSJ)。八大局便民市场周围全部是居民楼,市场和居民生活已经变成不可分割的整体,“现在,我们社区也都建立了志愿服务岗,每天有公益岗和志愿者配合,共同为便民市场提供服务。”(20230509ZDFWZ)为了更好地服务市场、服务居民,以及快递员、环卫工等户外工作人员,市场建立了1处党群服务V站和6处新时代文明实践志愿服务站,提供休息、饮水、手机充电等服务。“人多了之后社区就在这里搭了这个小房子,为过路旅客提供便捷,街两头还有志愿者帮忙免费看管行李。”(20230509ZDFWZ)淄博市民善意、热情的行动给游客带来味觉和情感上的碰撞,淄博人民也通过自己的实际行动,诠释了“民间小确幸”和“城市大情怀”的精神内涵。

(四)社会力量:广泛动员,积极参与

为应对“淄博烧烤”持续爆火给烧烤行业带来的压力,2023年4月11日,淄博迅即成立烧烤协会。作为经淄博市行政审批服务局批准设立,由淄博市商务局作为业务指导单位成立的社会组织,市烧烤协会业务范围是“协助政府制定淄博烧烤发展规划和行业性规定:组织交流烧烤行业经营经验,开展烧烤各项业务培训,组织技术交流协作”。“我们烧烤协会会长在接受采访的时候,他自己不知道怎么说了一句话,我们都是为淄博荣誉而战,我们都是战士,我们挣钱不挣钱那就无所谓了。”(20230725ZDZCY)淄博市烧烤协会及时开展系列工作,保障烧烤行业的规范化发展。一是制定淄博市烧烤协会会员管理制度,严格吸收会员单位。二是加强行业自律,倡议合法守规经营,给外地游客更好的体验。三是规范烧烤经营,打造全产业链标准化,联合淄博市标准化研究院制定《淄博烧烤技术服务规范》。

“淄博烧烤”爆火看似偶然,实则偶然中蕴含着必然。长时间的爆火离不开淄博长期的城市精细治理和对露天烧烤的“壮士断腕般治理”。在“淄博现象”大考中,淄博市委、市政府、社会、公民等多元主体以实际行动诠释了中国治理体制机制的优越性。正是这一政治优势,不断强化着全社会的集体意识、家国情怀,激励人们同心同德、无私奉献,汇聚起共克时艰、共渡难关的磅礴力量,最终形成了“市场有效、政府有为、社会有序、公民有情”的“四有”治理模式。根据前期调研,我们发现有如下关键因素一直被广泛提及,可将淄博经验总结如表1所示：

表1淄博经验

五、流量时代的城市敏捷治理启示

在流量时代,城市治理模式既不同于过去的运动式治理,也不同于疫情防控的国家动员模式,而是一种城市自觉与反应的敏捷回应。这种回应既有运动式治理的特征又有疫情防控期间的管理经验“遗产”。正如运动式治理的定义“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序,通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性,对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的,有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程”。同样作为一种应对社会突发事件的治理,运动式治理与敏捷治理存在本质区别。运动式治理极大地依赖政府,社会主体间存在着等级之分,其他社会主体的主动参与性较差。对于大多数行动者而言,他们是被动员而非自动参与执行政治精英们制定好的政策。政策预期目标具有单一性因而经常被批评为一种“头痛医头、脚痛医脚”的执法方式。而敏捷治理注重多主体之间的合作,强调“在多元主体之间构建合作机制以实现分散行动不能完成的治理目标”。敏捷治理的范围更加广泛。敏捷治理须为快速发展的环境变化作出持续性准备,主动或被动地接受环境的变化并在变化中不断学习,以治理范围的全面性针对各种不同环境的突然改变及时作出相对应的调整。

流量时代,城市在引流的同时,机遇和风险高度叠加。超负荷、超规模的流量汇集给城市接待能力和组织应对能力带来严峻挑战,以前所未有之势给城市治理带来巨大冲击,重塑城市治理结构与治理过程。如何抓住契机、化解压力,把握流量时代城市发展的内在逻辑和发展方向是破题的关键。传统的城市治理模式难以有效匹配流量时代的城市治理,限制城市治理效能的进一步释放。因此,要以快速响应、灵活应变、渐进迭代及注重合作的敏捷治理为导向,通过培育政府部门的敏捷思维,形成敏捷型组织,以敏捷治理系统地提升城市治理水平。

(一)治理价值:人民至上

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,城市要进行“敏捷治理”的首要前提是通过各类创新性措施强化人民群众的主体地位。人与城的故事往往是始于流量,而真正能留得住人,让“流量”变“留量”的却是城市治理过程中所彰显出来的“人民至上”的温度。坚持人民城市人民建,人民城市为人民,以城市规划彰显人文情怀,以民生小事折射治理温度。流量城市要将人性化的考量纳入到城市治理之中去,充分考虑人民的利益,真正做到民有所需、政有所为。

在城市治理的过程中,各地市民需求千差万别,但作为城市主要管理者要寻求最大公约数,找准时代赋予的使命。淄博现象的经验告诉我们,复工复产、经济复苏是广大市民的急切呼声。要切实关注广大市民的呼声,同时回应党和国家的工作要求。政府要做到在“流量至上”的喧嚣中保持定力和洞见,切实关注民生所需,服务好外来游客的同时兼顾本地居民的利益。

(二)治理结构:合理布局

“流量”波动造成城市结构日渐复杂,城市治理难度不断增大,敏捷治理要求凝聚社会合力进行城市治理。党的十九大报告要求:“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用是我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点,因此,党政主导下的多元共治更适应我国当前城市治理的现实需要。

从治理理论的视角出发,党政主导下的多元共治,是指在基层党委、政府的领导下,社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等社区主体,基于社区发展的公共利益,通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动,在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上,实现社区优良公共秩序的过程。要充分考虑不同地区的城市经济社会发展水平,因地制宜,坚持在党委的领导下发挥政府主导作用,通过不断发挥城市内多元主体的作用,促进党委、政府和公民、社会组织等主体参与城市治理,有利于打破主体间“隔阂”,促进各类主体间相互信任、紧密联系、良性互动,形成多方力量共同参与城市治理的格局,进一步释放城市治理的潜能,为流量时代敏捷治理提供良性发展的空间。

(三)治理工具:数字化技术应用

流量时代的城市治理离不开数据资源的赋能。数字技术在城市治理中的运用,为政府提供了更加快速、灵活、普适的治理工具,治理工具的数字化转型进一步促进城市的敏捷治理。加大数字技术推广的深度和广度,以网格为基础,通过网格员实地走访完善数据库,及时进行信息整合。坚持数字技术为民服务的初心,搭建相关平台,畅通群众利益诉求渠道。提高全民信息素养,增强全民数字化治理参与感和获得感,充分释放数字红利。同时,城市要积极防范应用数字技术带来的风险和挑战。数字技术的推广不但改变着人类生活环境和方式,还影响着人类的行为举止和价值观。政府在运用数字资源进行城市治理时,要注意防范个人隐私泄露和数字伦理安全等风险。

(四)治理过程:坚持闭环模式

流量时代的敏捷治理需要构建一个全生命周期的治理流程以适应城市不断变化的内外部环境,快速、有效地回应城市治理面临的复杂问题和公众诉求。在某种意义上,这种全链条衔接的治理流程能够保证在较短的时间内高效处置与解决超大城市的治理问题,提升超大城市治理效率。“淄博烧烤”在发展过程中形成的“快速感知—敏捷回应—灵活适应—高效处置”闭环流程有效应对流量挑战。

快速感知要求政府健全城市感知体系,增强城市精细化感知能力。无论何时何地,让城市感知当地实时动态,精准捕捉治理问题,研判城市运行的趋势与规律,提前发现城市潜在风险,及时发布预警信息,为城市治理提供信息支撑,既“快”又“准”地为城市治理进行问题识别和供给匹配。敏捷回应要求政府以公众需求为导向,通过多种举措增强与民众的沟通能力,并在上下督办的流程下实现问题的快速处置,这一机制是敏捷治理适应性、灵活性的体现。

灵活适应要求政府在城市治理中统筹好“稳定”与“灵活”二者的对立统一关系。敏捷治理与传统治理相比,更为强调稳定性与灵活性的融合,注重以不同规则及要素的彼此互构形塑优化城市治理能力,驱动治理过程柔韧性。高效处置要求政府在城市治理中深度学习敏捷文化。对疫情时期应对重大卫生事件所形成的机制进行转化,通过制度创新和组织变革,发挥动员全员能力。同时,需克服敏捷文化与官僚制之间存在的天然张力,给予基层更多自由裁量空间和试错机会。

六、结论

基于“淄博烧烤”现象,本文总结出城市敏捷治理的基本要素,用于快速捕捉流量城市的问题,形成有效治理体系,达到理想治理效果。流量城市的治理与运动式治理、疫情防控模式均有所不同,需要城市主要领导当机立断,把握机遇,勇于担当;需要一套快速响应、动员的联动机制,更需要借助社会力量,形成有序参与的良好局面。因此,流量城市治理的关键在于“敏捷”,快速感知问题,快速决策,快速组织资源,快速响应,把握机遇,占据主动。

当流量时代遇见数字治理,城市所面临的治理挑战不仅是线下的流量,更包括线上的流量。基于此,城市需要同时做好线上引导,线下公共服务供给。尤其要重点关注线上舆情的引导与及时管理,加强线下工作的线上传播与推广,有效实现线上线下的协同治理。与此同时,线上流量与线下流量之间互相影响,“淄博”烧烤现象说明,线上的好评与传播带动了线下的流量,而线下的良好体验则进一步促进了线上的点赞与好评,良性互动,互相启发。“淄博烧烤”现象是当今城市治理的一个缩影,反映了城市治理日趋需要突破传统行政区划、树立整体性和回应性治理的思维。流量时代城市治理要符合我国国家治理与城市治理的基本体制机制与现实场景,形成一套积极有效的敏捷城市治理体系至关重要。具体而言,党委政府要有勇于担当、勇立潮头的意识,要通过多种渠道掌握发展形势,精准把握、科学研判,有风险和危机管理能力;要因时因地制宜,成立专门的组织机构,打造整体性、敏捷性治理机制;积极动员社会力量和公民群体广泛参与流量城市治理,真正让市民成为流量城市的消费者与生产者,将合作生产的机制切实贯彻落实到位。

流量城市治理背后蕴藏着广泛的公共价值博弈,例如,外地游客与本地居民、个人利益与集体利益、经济发展与安全生产、规范执法与“人文关怀”等。从组织战略管理的角度出发,流量城市的治理需要妥善处理冲突的价值观念,因治理面临的挑战而适时调整治理理念,努力打造一个包容、开放、友好、好客、公平、公正的城市形象。城市管理者要坚持人民至上,切实服务广大市民需求,关注城市空间和时间正义的问题,在流量城市这一场域下,实现多种公共价值之间平衡博弈,稳步发展。文章来源：《东岳论丛》2024年第4期。

（因篇幅较长，已略去原文注释。）

图文来源：https://mp.weixin.qq.com/s/duKG4y84wei5WQ04nxy6g