国家治理研究院研究员、金融研究院特聘教授，山东大学人文社科期刊社社长兼《山东大学学报（哲学社会科学版）》主编 魏建

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“二十届三中全会《决定》”）提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。与2023年12月中央经济工作会议所提出的“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”相比，在城乡融合发展的使命要求下，将新型工业化纳入统筹范畴，并将其置于首要位置，反映了对城乡融合发展规律认识的深化。统筹新型城镇化和乡村全面振兴重在要求城镇表现出更高的包容性，加快实现进城农民的市民化，然而，仅仅提高城镇的包容性还不能够实现高水平的城乡融合，因为缺少新型工业化的支撑，乡村难以全面振兴，城乡也难以实现有机融合。新型工业化是城乡融合的关键前提，只有三者统筹推进，才能实现高水平的城乡融合。

一、新型工业化是促进乡村全面振兴并使乡村在城乡融合中把握主动的核心关键

长期以来，在城乡发展之中，农村基本上处于弱势地位，其原因在于农村的经济发展水平远远落后于城镇。由此，以城促乡、以城补乡构成了基本的政策主张。而农村之所以落后于城镇，就在于农村的产业基本上以传统农业为主，没有顺利向收益更高、业态更复杂、功能更多元的产业跃迁。工业化进程的主线是：推动全社会从以农业生产为主升级转变为以工业生产为主。但是，这并不意味着工业化主要发生在城镇中，事实上，农村是工业化的主要承载地。也正是在工业化的推动下，众多乡村发展为城镇，由此形成了城乡融合的重要前提和基础。

没有工业化的支撑，不论发展多久，农村依然是农村。因为没有工业化的发展，就无法为农村的剩余劳动力提供充分且收益水平更高的就业岗位。而缺少这些岗位的支持，农村剩余劳动力就难以形成进入城镇并稳定留在城镇的经济基础。城镇的基本生活和发展成本远高于农村，需要有收益较高的工作岗位为基本依托，而基于分散小块农地经营的农业净收入难以达到在城镇生活和发展的经济标准。考虑到农村剩余劳动力城镇化所面对的风险，需要有预防其城镇化失败的“安排”。农地分散承包到户在很大程度上起到了风险预防作用，为进城农民提供了可进可退的保障（贺雪峰，2024）。然而，这种可进可退的状态实际上是低水平的城乡融合状态，是农村剩余劳动力缺乏主动权、需要城镇付出更多扶助成本、在本质上是城乡依然分割的状态。

没有工业化的支撑，不仅农村剩余劳动力失去了个体进行有效城镇化的主动权，而且乡村作为一个整体也难以改变基于农业生产所形成的社会生产生活形态，也就难以形成城乡融合发展的有机对接窗口。即使是从外部嵌入城镇化的一些元素，也难以在乡村生根发芽。而如果建立在充分发展的工业化基础之上，不仅乡村具备实现全面振兴的雄厚经济基础，而且能在居住方式、生活习惯、社会交往秩序等多个方面改变传统农村的格局和习惯，形成与城镇有机对接、良好融合的基础。这也就构成了在城乡融合中使乡村具备更多主动性、积极性的关键前提。

当然，传统的工业化已经不适应发展的需要，以生态化、数智化为基本特征的新型工业化是与新型城镇化、乡村全面振兴更契合的工业化。过去，传统工业化对农村的生态环境造成了不少负面影响，在农村诞生的众多工业企业的技术水平也较为有限，既造成了土地等资源的浪费，也对农业（包括粮食）生产产生了不利影响。因此，要有底线思维，要以生态低碳为基本约束底线保护农村脆弱的生态体系（魏后凯等，2022），在绿水青山和金山银山之间建立有效的经济循环，将生态价值转化为经济效益，实现生态效益和经济效益的双赢；更要以数字智能改造升级农村传统工业，促进其向集约高效方向发展。

二、新型工业化为乡村的新型城镇化提供内生需求

新型工业化在为乡村全面振兴提供经济基础的同时，内在地提出了城镇化的发展需求。工业化所要求的经济、社会、人口等布局完全不同于农业社会。新型工业化摒弃了传统工业化低效利用资源、污染环境等弊端，要求布局更为集约、更为环保和安全，与以人为核心的新型城镇化更加契合。如果没有工业化的发展，仅仅简单地动员“农民上楼”与合村并居，就会损害农民的利益，造成较为尖锐的社会矛盾。

新型工业化提出了土地用途调整的内在需求。工业发展必然要求一部分土地由原来的农用转化为非农使用，随着工业规模的扩大，土地非农使用的需求加大。这必然要求有相应的制度安排来实现土地用途的转变。宅基地、集体建设用地乃至农地征用等制度都对土地用途的转换发挥了一定作用，但是，这些制度还需要进一步深化改革。尤其是在土地利益分配方面的制度，更要深化改革。二十届三中全会《决定》提出，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”“完善承包地经营权流转价格形成机制”“改革完善耕地占补平衡制度”“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。另外，工业发展肯定不是均衡的，工业发展所带来的人口集聚也同样是不均衡的，因此，不能“一刀切”地分配土地使用指标。二十届三中全会《决定》提出改革要求：“优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。”

新型工业化提出了不同于农业发展的基础设施要求，对基础设施的要求不仅种类多，而且投资规模大。在种类方面，从厂房建筑、能源供给、交通运输、电信网络等工业必需基础设施，到餐厅、医院、宿舍等辅助类基础设施，都完全不同于农业生产、农村生活所需的基础设施。这些基础设施中，有些能够由企业自身完成供给，更多的基础设施则需要在统一规划指导下由政府组织进行供给。过去一段时间，乡村规划得不到严格执行，导致乱建、私建现象突出，并且公用基础设施建设严重滞后于发展需要。二十届三中全会《决定》提出“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。应按照经济集聚、人口增长、生态低碳、智能智慧的需要进行科学合理的城乡统一规划，为乡村的新型工业化提供保障承载、韧性安全的基础设施。基于新型工业化需要所建设的基础设施将大幅度推动乡村向城镇演变，从根本上改变乡村的物理形态。

进一步地，新型工业化为更高水平基本公共服务的实现奠定了经济基础。工厂的建立意味着人口的集聚，而以工业就业为主的人口对于基本公共服务具有更高水平的需求。近些年，农村的公共服务水平和社会保障水平虽然持续提高，但是，因为需要农民自身承担一定比例的费用，且受制于农民的收入水平和地方财力，其进一步提高往往面临瓶颈。基于新型工业化的发展，不仅农民收入水平得到提高，而且村集体和政府财力都能得到改善，这就能够为公共服务供给改善和社会保障水平的进一步提高提供更为雄厚的财力保障。更进一步地，新型工业化的发展为农民非农就业提供了稳定的工作岗位，使农民可以完全脱离对土地的依赖，不必在城乡之间徘徊，可以从容进城。不少地区采取了鼓励农民自愿用土地承包经营权置换城镇社会保障待遇、用宅基地和农村现有住房置换城镇住房的“两置换”政策（刘爱玉和罗聪聪，2024），但从相关实践的成效看，该政策只在经济发达区域实施得较好。稳定的就业、较好的对价是自愿置换的两个重要前提条件，新型工业化能够为两者的达成提供支撑。这就有效缩小了公共服务和社会保障方面的城乡差距。

三、新型工业化为乡村文化传承、文明升级提供了内生动力

没有工业化的支撑，仅仅依靠农业，不会根本性地改变农村社会的主要生产形态；而没有生产形态的改变，农村的生活形态及其文化、文明形态也难以产生根本性的变化。近些年来，乡村特色文化越来越受到重视，其中一个重要原因是相当多的乡村特色文化因缺少传承、缺少经费而消亡。乡村文明不同于城市文明，熟人、差序是其基本特征，守时、遵守秩序则是城市文明的重要特征。新型工业化进入乡村，不仅会冲击和改变农村的传统生产生活方式，而且能将生态、智能等文明形态引入乡村，以生产方式的根本性改变来影响乡村文化和乡村文明，使优秀、特色乡村文化得到传承，使乡村文明向现代化升级。二十届三中全会《决定》提出“实施文明乡风建设工程”。对此，要使熟人社会的温情、互助与陌生人社会的规则意识、创新意识有机结合，推动乡村文明与新型工业化的需求相契合、与现代化建设相契合。

四、产业统筹至关重要

尽管新型工业化对于城乡融合发展十分关键，但并不是所有乡村都适合发展工业，不能“村村点火、户户冒烟”，也不是只发展工业而不发展其他产业。要妥善处理好工业与农业、与乡村其他相关产业之间的关系。从乡村的角度看，理论上可以发展三个方面的产业：粮食产业、非粮农业和非农产业。其中，粮食产业和非粮农业都属于农业范畴，非农产业则包括农业延伸有关产业（例如基于特色农产品的加工业、文旅产业等）以及与农业无关的工业、服务业（例如许多农村的小商品加工业、特色文旅产业等）。新型工业化和这三个方面的产业既有密切联系，又不可替而代之。一方面，新型工业化作为现代产业的中坚力量，有条件的地区应当优先发展，推动其成为地方支柱产业，成为推动实现乡村全面振兴的骨干力量；另一方面，不论是发展新型工业化还是发展其他产业，都要着力提高其收益水平，足够的产业收益水平不仅是产业可持续发展的关键，也是乡村全面振兴的关键。

粮食产业事关粮食安全。当前，通过基本农田保护、粮食价格补贴和农地流转制度等安排，基本上能够确保全国每年粮食产量的持续增长态势，但种粮收益还需要进一步提高。只有使种粮收益大致与其他产业持平，才能从根本上稳定粮食生产，才能使职业农民成为一种稳定的职业。二十届三中全会《决定》首次提出“完善强农惠农富农支持制度”，并要求“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”“优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险”。近些年，农村的非粮农业及其加工、文旅等延伸产业发展较为迅速，依托乡村特色文化、良好生态发展民宿旅游业成为蓬勃兴起的新业态。这些新业态赋予了农村新活力，也吸收了大量劳动力，成了下乡创业、返乡创业的基本立足点。但这些新业态也基本上存在投入周期长、见效慢的特点，短期内还不足以推动实现乡村的全面振兴，且其发展还面临着要素投入不足、人才有限等诸多制约。因此，二十届三中全会《决定》提出，“完善乡村振兴投入机制”“运用‘千万工程’经验，健全推动乡村全面振兴长效机制”“促进城乡要素平等交换、双向流动”。这将引导资金、技术、人才向乡村流动，为乡村全面振兴赋能。

从乡土中国到城乡分割，再到城乡融合，中国城乡社会结构正在发生着巨大变化。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，乡村全面振兴则是检验中国式现代化成色的一个重要标准。只有实现了乡村的全面振兴，才能形成高水平的城乡融合发展格局。新型工业化代表的先进生产力构成了乡村全面振兴的首选核心动力，形成了推动新型城镇化高质量发展的内生动力。新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴三者统筹发展、协同推进，是推动实现中国式现代化道路上城乡融合发展的基本逻辑。